乔新生

　　提要 煤矿安全事故一方面说明我国在煤炭资源整合方面任重而道远，另一方面也说明我国行政管理体制改革刻不容缓，必须将一些综合性的管理机构整合起来。

　　发生在山西王家岭煤矿的特大灾难事故牵动亿万人心。经过8天8夜的煎熬，115位兄弟平安回到地面。这是人间奇迹，也是科技的威力。

　　自从山西出台煤炭资源改革方案以来，社会各界争议不断。有人认为把中小煤矿兼并重组为国有煤矿，根本无法避免安全事故发生。相反地，由于国有煤矿工作面大，一旦出现安全事故，造成的损失会更加严重。发生在山西王家岭煤矿的案例似乎证明了他们的观点。

　　但我们必须指出，山西之所以要进行煤炭资源管理体制改革，对中小煤矿进行大规模的兼并重组，恰恰是因为中小煤矿在安全生产方面投入不足。国有大型煤矿可以集中更多的资源，包括前期勘探资源、先进的开采资源以及后勤保障资源，尽可能地减少在煤炭生产中出现安全事故。

　　不过，透过这一特大灾难事故，人们就会发现，仅仅进行煤炭资源整合是不够的。资源整合是一个非常艰巨的任务，它不仅包括资源的整合、企业的整合，而且还包括勘探开采后勤保障资源的整合。发生特大事故数天之后，仍然能将工作面上的兄弟抢救出来，根本原因就在于启动了紧急抢救方案，最大限度地整合排水、通风、医疗、救护等方面的资源，在第一时间发挥了国有大型煤矿的优势。但是，我们设想，如果在煤炭勘探开采阶段，能够充分利用国有煤矿的整体优势，对整个矿井及其周边的资源分布情况进行系统分析论证，针对一些可疑的状况事先制定方案，那么，就可以有效地避免此类事故发生。

　　所以，山西省乃至全国煤炭资源体制改革非但不能停止，反而应当进一步深化，应当把煤炭开采与其他资源的勘查利用有机地结合起来，为煤矿生产提供全面的安全保障。

　　当然，煤炭资源管理体制改革必然会涉及方方面面。国务院已经将矿产资源开采、国土调查和资源管理部门整合起来，成立了国土资源部。但是，各省的机构改革并未到位，资源勘查、矿山开采、资源管理各自为政的现象依然存在。在相当多的地区，煤炭开采仍然实行行业管理，国土资源管理部门根本不予参与。在这种情况下，要求地质勘探、国土资源调查部门配合煤炭开采企业，绘制完整的资源分布图，并且制定综合性的资源开采利用规划显然是不现实的。山西王家岭煤矿安全事故发生之后，之所以能调动各方面的人力、物力和财力，投入紧急抢险，根本原因就在于国务院领导同志亲自出面，利用行政的手段解决了资源配置的问题。我们应该总结此次经验教训，在煤炭资源管理体制改革基础之上，以行政体制改革为突破口，深化煤炭资源管理体制改革。

　　笔者认为，我国未来的煤炭资源管理体制改革应当包括以下几个方面：首先，必须真正树立资源国家所有的观念，尽快修改煤炭法、矿产资源法等法律，并在此基础上，建立国家统一的行政许可证制度。今后所有开采利用矿产资源的企业，都必须学习国家矿产资源的基本法律制度，并且熟悉矿藏开采地区资源分布情况，最大限度地避免各自为政，胡乱开采，人为地制造灾难事故。

　　其次，统一的国土资源管理部门，应当绘制国土资源图表。凡是没有进行资源调查并且绘制国土资源图表的，一律不得批准开采。国土资源管理部门应当实行国土资源开采路线图制度，对矿产资源较多的地区，实行大规模的会战，调动地质勘探、水力资源、矿产资源方面的专家，进行全面的摸底调查，并在此基础上，向社会公布地下资源的分布情况。对于可利用的资源，国土资源管理部门应当标明资源开采的危险等级，针对具体的情况，采取相应的预防措施。防止由于情况不明，而造成大规模的灾难。

　　第三，矿产资源开采企业必须认真学习国土资源部绘制的国土资源图表，全面掌握矿藏开采地区的资源分布情况和地质地貌。今后，国土资源部门必须向各个企业派出安全监察员，定期举行考试，防止一些企业更换经营者，盲目开采，人为地制造特大安全事故。

　　不仅如此，在经营风险较大的地区，还应修建避难所。譬如，在一些地势较高的开采工作面，应当预先配备特殊的防护设备，包括储存必要的氧气和足够的食物，配备无线电发射器，只要发生事故，矿工就可以就近进入避难所，并且对外发送信号，指挥外界有组织地实施抢救。

　　第四，必须进一步完善生产事故处理方案，建立首长责任制。当前我国事故处理采用的是行政主导的原则，由地方政府和中央政府领导直接指挥。这种抢险指挥模式具有非常大的风险，如果行政首长缺乏处置安全事故的经验，那么，非但不能有效地将危害降低到最低程度，反而由于瞎指挥而浪费国家的资源。此次抢险事故处理之所以能够取得巨大成绩，就是因为山西省的负责人长期从事安全生产管理工作，具有丰富的经验，临场指挥不乱。但是，这样的案例不可复制。今后应该考虑实行安全监察官负责制，凡是出现重大安全事故，安全监察官员必须现场担任总指挥，统一调度资源，指挥抗灾抢险。

　　总而言之，此次煤矿安全事故一方面说明我国在煤炭资源整合方面任重而道远；另一方面也说明我国行政管理体制改革刻不容缓。假如没有行政体制改革加以配套，那么，煤炭资源整合到一定程度之后，必然会面临体制上的困难。建议国务院以此为契机，加快行政体制改革，敦促全国各地在“大部制”改革的基础上，尽快消化前一段时间行政体制改革遗留的问题，并且针对安全生产中存在的隐患，进一步整合行政资源。

　　（作者系中南财经政法大学社会发展研究中心主任、法学教授）